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美国的科技人才政策体系及特点独特的科技人才培养和使用政策体系是美国兴起和发展的重要基础。美国的人才政策演变历经奠基、发展和全面开发三个阶段，坚持培养和引进相结合，能引尽引、能用尽用、做好保障，并不断完善。中国可借鉴美国立法经验，加快相关制度体系建设，发挥好国家自主创新示范区和高新区在吸引科技人才方面的主体作用。 一直以来，美国都是培养、引进科技人才最多的国家。截至2021年底，美国共产生了311名诺贝尔物理学、化学、生理学或医学奖获得者，其中109名是移民。在2022年度QS世界大学排名中，前10名中有5所、前20名中有10所是美国大学。近年来，随着国际科技竞争加剧，各国对高科技人才的争夺日趋激烈，科技战略、政策和手段多样，使美国倍感压力。为吸引并留住全世界最优秀的人才，继续在高科技领域和经济发展中保持领先地位，美国不断制定和更新科技人才政策，并获得显著效果。 在美国崛起过程中，科技人才政策起到了十分关键的作用，其务实和独特的人才视角是美国兴起和发展的重要基础。 奠基阶段 哈佛大学创立于1636年，是美国历史最为悠久的研究型大学。 1727年，为顺应北美产业革命的势头以及新兴工商业对应用科学的需求，哈佛设立了数学和自然科学的教授职位，并讲授天文、物理和化学知识。后来，哈佛进行了一系列的教学改革，淡化宗教，发展医学、法学、科学、理科教育，开放招生，成为举世闻名的人才培养中心。 1862年，美国国会通过《莫雷尔法案》（Morrill Land-Grant Act，又称《赠地法案》），旨在扶持美国各地的科技教育，推动地方经济发展。该法案允许每个州出售多达3万英亩的土地，并用这笔资金建立学院，因此建成的大学得名“赠地”大学。根据该法案第40条，大学的宗旨为教授农学、军事战术和机械工艺，这使劳工阶层子弟可以接受到实用的大学教育。《赠地法案》不仅为美国造就了69所现代综合性大学，诞生了现代研究生教育体系，也把大批青年人才输送到科学、机械、农业和其他工业领域。 二战期间，美国实施“曼哈顿工程”，从全国各地抽调大批科学家、工程师、工人和相关服务人员，以国家任务的方式，将人才、资源集中配套使用，集中科技攻关，对科技人才的培育使用机制进行了大胆探索。 发展阶段 二战期间，各国在军事领域投入的大量人力、物力和财力，客观上推动了科学技术的迅猛发展，并为科技成果在战后转向民用奠定了基础。 1944年，罗斯福在给其科技顾问万尼瓦尔·布什（Vannevar Bush）的信中也谈到以项目实施带动人才培养问题：“政府在现在和未来可以做些什么来帮助公共和私人组织的研究活动”，“是否可以提出一个有效的计划来发现和培养美国的青年科学人才，从而保证这个国家未来的科学研究水平与战争期间相当”。 1950年5月10日，美国国会通过《国家科学基金会法案》，设立国家科学基金，推动数学、物理、医学、生物、工程等领域的研究，并通过奖学金制度、公开研究成果、专利权制度、国际合作等措施培养科技人才。 1957年苏联成功发射人造卫星后，美国政府对自身科技政策进行了反思，美国国会随即加大科技投入，对国家科学基金会的经费投入从1957年的5175万美元增加到1958年的1.37亿美元。 1965年，美国国会通过《移民和国籍法》（Immigration and Nationality Act），把受过高等教育、具有突出专业才能，以及美国急需的熟练工人列入移民的优先目录，建立了一个优先考虑高技能移民的法律框架。该法律通过吸引全球各地的优秀科技人才，极大地提高了美国人的平均受教育水平和科技能力。 1990年通过新的《移民法》（Immigration Act），把家庭团聚与技术类移民分开，强调了对高科技人才的重视。该法把拥有卓越才能者、教授和研究人员、跨国公司高管、高学历者、熟练工人作为H-1B签证对象，允许美国公司雇用临时外国专业科技人才，为美国吸引全球高科技与高级管理人才敞开了大门。 20世纪90年代，美国仅凭此项法律就轻而易举地获得了65万名来自世界各地特别是亚洲国家的高科技人才。相关调查表明，美国24.3%的技术初创公司中至少有1名移民创始人，33%的公司由印度出生的企业家主导。价值10亿美元以上的91家创业公司中有50家至少有一位移民创始人。在硅谷335家技术初创企业中，43.9%的公司至少有一名移民创始人。 2006年2月，美国时任总统布什签署了《美国竞争力计划》（American Competitiveness Initiative），强调“美国竞争力的基石是受过良好教育和高技能的劳动力”，并投资1360亿美元支持科技与教育的发展，实施配套改革，重视培养STEM（科学、技术、工程和数学）人才，同时吸引并留住外国STEM人才。 全面开发人才阶段 为应对全球金融危机，奥巴马政府分别于2009年、2011年和2015年3次发布《美国创新战略》，从教育和科技两个基础方面着手，更加注重对国家未来发展的投资。
奥巴马政府对持有STEM学位的外国留学生推出延长实习工作期的特别优惠，移民签证分为“优秀人才”“杰出人才”两类：拥有学士学位及5年相关工作经验，得到美国雇主背书申请“优秀人才移民签证”；更高级的人才（专业领域取得很高成就、特定学术领域取得很高声誉、跨国公司经理或总裁），无论身在何处均可申请“杰出人才移民签证”。2012年，美国国会通过《美国创业签证法案2.0》（Startup 2.0 Act），将多达5万名在STEM领域获得硕士或博士学位的外国人调整为有条件的永久居民身份。 美国参议院2021年通过的《2021年美国创新与竞争法案》（United States Innovation and Competition Act of 2021），再次强调加大创新投入、培养科技人才、全面提升美国科技竞争力，要求国家科学基金会加强人工智能、机器学习、半导体、量子科学等十大关键技术领域研究，增加奖学金和学术奖金等。 能引尽引 据测算，美国自主培养一个本科生要花9.9万美元。2015年，约有250万名在国外出生并受过大学教育的科学家和工程师在美国工作。这些专家不仅为美国节省了高达2475亿美元的教育经费，而且还为其创造了难以估量的财富。美国的技术类移民分类详尽，过程公开透明，流程操作便利，便于赴美寻求工作机会和移民的科学家和工程师根据自己的实际情况做出选择和公平竞争。这个人才引进体系几乎涵盖了各个层次的人才，既包括世界知名的学者和其他高级专业人才，也包括美国急需的一般技术工人，人才需求层次非常明确。例如，技术移民中的EB-1是美国为接纳世界各国专业领域的顶尖人才而设的移民类别，针对的对象是杰出科学家、研究者、跨国公司高级管理人员，不需要劳工证，也不用排队等候签证配额，直接可移民美国。 近年来，美国越来越看重外来的技术精英，无论外来人才在工程、科学研究领域中的人数比重，还是移民申请专利数量的逐年增加，都说明了这一点。拜登政府对高科技人才表现出浓厚的兴趣，将允许更多外国留学生及外籍劳工获得工作移民绿卡。这项措施将可让更多电脑程序师等科技人才进入美国公司任职，但不必调高H-1B工作签证名额。拜登还表示，将解除美国STEM领域博士生的签证上限。他认为，应为获得美国博士学位的这类留学生提供绿卡，帮助美国留下这些高精尖人才。 能用尽用 美国通过增强研究人员的职业自由流动性改变科研专利归属、促进高校技术转移，以及设立各种奖项等措施激发创造活力。 美国大学教授的平均年薪大约是10万美元，副教授为7.9万美元，其他领域高科技人才的收入也较为丰厚。各个企业也制定了各种吸引人才的机制，如奖金、股票期权激励机制。尤其突出的是经理层的奖励制度，包括奖金、利润分成、收益分成、高层经理短期奖、高层经理长期奖等，也有针对一般员工的表现奖、员工持股计划等。 人才产权制度、人事契约制度和社会保障制度在促进人才流动中发挥了基础性作用，这些制度可使科技人才在高校、研究机构、企业和政府之间通过市场化的方式找到适合自身专长和最大价值的工作岗位，而不受区域和单位的限制。但是，任何教学科研人员都需定期接受评估，作为是否继续被聘任和加薪的依据，目的在于使其保持工作热情，并不断提高学术科研水平。 为促进高校技术转移和技术商业化活动，美国在这方面已经形成完整的法律体系，包括1980年的《拜杜法案》、1986年的《联邦技术转移法》、1998年的《技术转让商业化法》、1999年的《美国发明家保护法令》、2000年的《技术转移商业化法案》等。这些法律明确界定了国家投资所形成的知识产权归属和权益分配，推进高新技术的产业化，促进技术的转移与扩散。 做好保障 美国在财政投资上给予科研活动极大重视和支持，对科研活动大量稳定的资金投入，创造了美国一流的科研和创新环境。在美国2022财年的研发预算中，各主要科研部门和单位的科研预算均有不同程度的增加。其中，美国国家科学基金会增加4%，达到88亿美元；国家航天局增加4%，达到76亿美元；国家标准与技术研究院增加20%，达到12亿美元；国立卫生研究院增加4.4%，达到450亿美元；国防部增加11%，达到1230亿美元，其中大部分用于原型设计和测试活动。充足的科研经费是美国吸引世界顶级科学家的核心要素。 美国还注重为科技人才提供一流的科研平台。美国国家实验室注重与各国大学、研究机构、产业界的合作，共同解决学科发展前沿和重大科学问题。其主要合作形式包括合作研究与开发、资助研究、设备开放与技术服务等。如劳伦斯伯克利国家实验室与加州大学、产业界的合作，促进了医学物理、辐射检测技术、生物有机化学等新兴学科的发展。在开展广泛合作的同时，联邦政府和美国国家实验室均鼓励对内对外的竞争。美国国家实验室一般需要通过竞争途径获得联邦政府部门的研究项目，亦须通过为企业进行技术开发而获得研究经费，以使国家实验室的经费来源多元化，支持创新研究。在美国能源部国家实验室和其他联邦部门实验室、大学、研究机构和企业中，常年都有来自世界各地数以万计的科学家与本地科学家一起工作，源源不断地生产出世界顶级科研成果。 在适应社会主义市场经济和经济全球化的内在要求的同时，我国应借鉴国外立法经验，加快吸引国外科技人才的各项法律制度建设，保障各类国外科技人才的合法权益，为国际科技人才的流动创造良好的法治环境。 国家自主创新示范区、高新区是吸引、使用、留住国外科技人才的重要载体。需完善政策体系，努力建设好这些自主创新示范区和高新区，使它们成为使用科技人才方面的战略主体和科技人才工作、生活的主要栖息地。 开放、公平、有序的竞争环境有利于不同种族、不同国籍人才的成长和发展。我国应创建开放的科技人才流动系统，畅通人才流通渠道。同时，建立激励和奖励机制，既鼓励国内人才走出去学习和借鉴国外的知识、先进的科学技术，同时也鼓励他们学成后回国服务。 作者：李建华，科学技术部 本文转载自微信公众号中国科技人才杂志，原载于《中国科技人才》2022年第5期 
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